Динамика и логика законотворческого процесса

05.02.2001 Динамика и логика законотворческого процесса Издание : Белорусский рынок Номер : 5-11/02/2001 № 5 Автор статьи : Юрий БЕХТЕРЕВ

Правовая система Республики Беларусь хотя и не лишена недостатков, однако динамично развивается и совершенствуется, считает заместитель начальника главного управления по вопросам деятельности национальных центров главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь Ирина СИДОРЧУК. Свои аргументы Ирина Павловна изложила в беседе с корреспондентом "БР".

- Пример динамики и возникающих в связи с нею проблем - ситуация с декретами и указами президента, - рассказывает И. Сидорчук. - В 1994, 1995, 1996 годах, а во многих случаях и позже, государственные органы явно не успевали за теми изменениями, которые происходили в экономике, политике, социальной сфере. Волей-неволей инициативу регулирования этих отношений и, соответственно, принятия многих нормативных актов пришлось взять на себя президенту.

Тем самым главная проблема была решена, нормативная база создана и большого отрыва по времени между, например, экономическими процессами и их законодательным регулированием не возникало. Но при этом появились некоторые побочные отрицательные эффекты.

В общем-то совершенно понятно, что декреты не предназначены для повседневного длительного применения. Они издаются в силу особой необходимости и рассчитаны на решение первоочередных, не терпящих отлагательства проблем. Но для правительства, министерств, других республиканских органов государственного управления очень удобно, с одной стороны, получить помощь при подготовке проекта от специалистов Администрации президента, а с другой - подстраховаться, снять с себя ответственность за последствия, которые может иметь принятие документа. Свою роль, конечно, играет и желание, чтобы необходимые нормы были зафиксированы в документе по возможности более высокого юридического статуса.

В результате указы (а порой и декреты) у нас сегодня иногда принимаются даже в тех случаях, когда вполне достаточно было бы нормативного акта на уровне правительства, а может, и министерства. И получается, например, что какие-то положения сначала фиксируются в декрете или указе, потом они попадают в постановление правительства, министерства или нормативные правовые акты других государственных органов, а затем еще и дублируются в законе. При этом не всегда предусматривается отмена устаревших нормативных актов. Хуже того, одни и те же отношения различными нормативными актами могут регулироваться неодинаково, что для хозяйственной деятельности просто опасно.

Словом, пришло время провести очень серьезное упорядочение всего нашего законодательства. Кардинально решить эту проблему, на наш взгляд, можно только путем формирования и издания Свода законов Республики Беларусь, в котором предполагается объединить на основе кодификации все законы, декреты и указы президента.

Знаю, что далеко не все юристы согласны с таким подходом, некоторые из них считают, что достаточно хронологических собраний по законодательству. Но ни само по себе внесение документа в базу данных, ни даже своевременная отмена устаревших нормативных актов не заменяют кодификацию как таковую. И если мы ставим задачу иметь качественное, непротиворечивое законодательство, то без свода законов нам не обойтись.

Последнее, разумеется, не означает, что в ожидании составления свода можно не заниматься текущей кодификационной работой и совершенствованием законодательства.

Так, представляется обоснованным при подготовке ежегодного плана законопроектных работ обязательно включать в него проекты законов, которыми должны постепенно заменяться декреты.

Следует также обращать более серьезное внимание на обоснованность правового регулирования соответствующих отношений на уровне закона, на потребность принятия закона в первоочередном порядке, а также на степень проработанности законодательных предложений, которые, как правило, должны сопровождаться готовыми проектными разработками.

Таким образом, общее число декретов Президента, регулирующих вопросы хозяйственно-экономической деятельности, финансово-кредитной системы, административной, экономической ответственности т. д. можно будет значительно уменьшить.

- Есть еще одна проблема, непосредственно связанная с чрезмерно активным "нормотворчеством". Многие правовые акты содержат неясности, а зачастую и противоречия, разрешить которые без толкования автора, то есть президента, парламента, правительства, невозможно. Однако за редким исключением названные органы такой юридической деятельностью не занимаются.

- Процедура толкования нормативных правовых актов, в том числе декретов и указов президента, действительно сложна, что не позволяет оперативно отвечать на возникающие порой вопросы. Конечно, главное здесь - повышать качество подготовки документов, уровень юридической техники, чтобы неясностей, разночтений после вступления нормативного акта в силу не возникало. В нашем управлении в этом плане обсуждается несколько возможных мер.

В первую очередь есть смысл более широко привлекать к подготовке проектов правовых актов специалистов Национального центра законопроектной деятельности при президенте, накопивших серьезный опыт такой работы. Думаю, было бы также полезным участие в подготовке проектов юристов-практиков, работающих как на государственных предприятиях, в организациях, так и в частных фирмах, особенно юридических.

Заслуживает рассмотрения и вариант предоставления права разъяснения каких-то положений декретов и указов Центру законопроектной деятельности или другому компетентному государственному органу. Хотя, подчеркну, это лишь мое личное мнение, никаких решений на этот счет пока даже не готовится.

А реально начата подготовка проекта концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь. Распоряжением главы Администрации президента создана рабочая группа, которую возглавил начальник Главного государственно-правового управления Виктор Голованов. В этом документе должны получить закрепление перспективные направления развития законодательства республики, основные требования к содержанию нормативных правовых актов, процедуре их согласования, принятия, толкования тех или иных положений, нормам юридической техники, а может быть, и ответственность за некачественную подготовку нормативного акта.

Фактически имеющаяся технология подготовки нормативных актов (сегодня она регулируется Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и Методическими правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, а также актами министерств) будет доведена, как у нас любят говорить, до уровня требований мировых стандартов и закреплена в едином законе.

Тут я хотела бы еще раз вернуться к своду законов и отметить следующее. Принятие концепции совершенствования законодательства фактически можно рассматривать как шаг к созданию современной системы подготовки нормативных актов, а наличие такой системы позволит нам успешно провести кодификацию всего законодательства.

- Ирина Павловна, давайте вернемся из будущего в настоящее и расскажем о роли в подготовке нормативных актов уже упоминавшегося вами Национального центра законопроектной деятельности при президенте.

- Создание центра - инициатива сугубо наша, белорусская. Даже россияне не имеют такой структуры и, когда приезжают, в этом отношении нам завидуют. Потому что когда работа над нормативными правовыми актами сосредоточена в одном месте - это действительно и очень удобно, и, главное, полезно для законодательства. Ведь подготовкой нормативных актов должны заниматься специалисты высочайшего класса, а у нас их не так много, и "концентрация кадров" в таких условиях абсолютно необходима.

Построена работа центра следующим образом. Вся законопроектная деятельность ведется в соответствии с государственными программами и ежегодными планами подготовки законопроектов. Направляя заявки о включении в план того или иного нормативного акта, правительство, министерства, другие республиканские органы государственного управления обосновывают необходимость его принятия.

Если законопроект включается в план, инициаторы предлагают его концепцию, определяют основные идеи, которые должны быть в него заложены. Затем уже на базе центра создается соответствующая рабочая группа, при необходимости к работе привлекаются специалисты государственных органов, учреждений, владеющие проблемами в той или иной сфере общественных отношений, в том числе парламентарии, ученые, которые также занимаются разработкой проектов профессионально. Обобщаются также отзывы о проекте всех заинтересованных государственных структур, вносятся необходимые изменения и дополнения, проект доводится до той стадии, когда документ передается либо заказчику, либо субъекту права законодательной инициативы.

При этом мы в последнее время избавились от практики, когда центр или министерства, давая заключения на тот или иной проект, просто писали, что какое-то положение их не устраивает или им не нравится какая-то формулировка. Все замечания теперь подаются, так сказать, в конструктивной форме: норма не просто критикуется, а предлагается ее новая редакция или, если требуется, совершенно новая норма, положение и т. д. В результате качество законопроекта улучшается, а время, затрачиваемое на его подготовку, сокращается.

Замечу, что большинство стран СНГ еще только собираются создавать у себя систему планирования и подготовки проектов нормативных правовых актов, подобную белорусской. Мы же думаем уже над тем, как ее развивать и совершенствовать.

В частности, обсуждается возможность оказания центром реального содействия министерствам, другим республиканским органам государственного управления в подготовке нормативных правовых актов. И речь идет не только о методических рекомендациях по процедурным и формальным вопросам, а об отработке с помощью специалистов центра содержательных аспектов проектов, в первую очередь ведомственных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека или имеющих межведомственный характер.

В числе преимуществ такой помощи - как улучшение юридической техники подготовки правовых актов, так и совершенствование их качества. Не менее важна и появляющаяся возможность серьезно ограничить влияние ведомственного интереса на законотворчество. Но, подчеркиваю, это пока лишь идея, которая находится в стадии проработки.

Есть планы создания филиалов Центра законопроектной деятельности при президенте в областях. Много нареканий вызывают сегодня документы местных органов власти. Они нередко противоречат действующему законодательству, грешат неясностью, непоследовательностью, нечеткостью формулировок. Да еще и появляются с немалым опозданием. Филиалы центра могли бы проводить экспертизы проектов, давать конкретные рекомендации и тем самым значительно повысить качество подготовки решений облисполкомов. Через филиалы проекты законов, декретов, указов президента могли бы "доходить" до каждой заинтересованной организации, каждого гражданина и широко обсуждаться на стадии их подготовки.

- Идея централизации подготовки законопроектов, пожалуй, действительно очень перспективна. Помимо прочего, можно надеяться, что станут известны авторы законов - будет понятнее, кого благодарить, а кого наказывать за неудачные "правила игры". Но если писать законы действительно удобнее одной рукой, то зачем вводить монополию на распространение правовой информации? Ведь чем больше источников доносят ее до потребителя, тем лучше.

- На самом деле никакой монополии в том смысле, о котором вы говорите, у нас нет. Есть лицензирование деятельности по распространению правовой информации. И есть довольно стройная система доведения нормативных актов до потребителя, будь то граждане или субъекты хозяйствования. И эта система, на мой взгляд, у нас даже более совершенная, чем, скажем, система подготовки законопроектов. Современную технологию подготовки законопроектов мы еще только собираемся создавать, в распространении же правовой информации она уже существует.

То, что Национальный центр правовой информации является у нас единственным первоисточником текстов нормативных актов, - безусловно, благо и для потребителей подобного рода информации, и для тех, кто ее предоставляет. Да, в текстах, переданных НЦПИ, встречаются ошибки, но их стало на порядок меньше по сравнению с тем временем, когда министерства и другие органы занимались распространением правовой информации самостоятельно. Причем большинство этих ошибок - авторские. А исправить ошибку в подписанном нормативном акте - отнюдь не просто. Но с созданием НЦПИ у нас появилась и четкая система накопления и распространения актуальной и достоверной правовой информации.

Второй вопрос - быстрота появления нового документа в эталонном банке данных правовой информации НЦПИ (этот продукт, напомню, называется ЭБДПИ) и Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь. Для ЭБДПИ срок внесения сократился до 3-4 дней, для реестра - до одной-двух недель. Идеальным было бы, конечно, чтобы в базу данных документы попадали в режиме оn-line, то есть сразу после подписания. Для достижения такой скорости надо создать единую компьютерную сеть, обеспечить все государственные органы современной компьютерной техникой, ввести единый стандарт подготовки документов, решить некоторые другие технические и организационные проблемы. Год-полтора на эту работу понадобится.

В отношении более быстрого доведения до потребителя нормативных актов министерств, других республиканских органов государственного управления у нас есть одна идея. На пробу можно было бы признать день их внесения в ЭБДПИ официальной публикацией. По крайней мере, срок официального опубликования в этом случае сократился бы до двух-трех дней, что для потребителей, конечно, очень важно.

Одновременно специалисты центра занимаются представлением белорусского законодательства в Интернете. Уже сегодня с сайта НЦПИ можно свободно получить важнейшие документы, имеющиеся в ЭБДПИ, а также полную информацию о подписанных, но еще не внесенных в базу документах. В октябре на сайте появился раздел "Банк данных проектов законов Республики Беларусь", название которого говорит само за себя.

Следующая проблема, постепенно решаемая НЦПИ, - включение в ЭБДПИ и в Национальный реестр правовых актов всех действующих в нашей стране нормативных актов. Подчеркиваю - всех. И тех, которые были приняты во времена СССР, но продолжают действовать, и принятых каким-либо министерством, госкомитетом, местным органом власти (облисполкомом, Мингорисполкомом). Общее количество таких документов составляет более 30 тысяч.

Хотелось бы подчеркнуть, что таким образом мы не просто наводим порядок в нашем законодательстве, делаем его общедоступным и прозрачным, но и снимаем неясности с его юридической силой и применением.

А ведь сколько субъектов хозяйствования наши контролирующие органы пытаются наказать на основании одним им известных ведомственных инструкций...

Как видите, выстраивается вполне логичная, цельная система, включающая все необходимые элементы нормотворческого процесса - подготовку, принятие правовых актов, их распространение, кодификацию законодательства и закрепление ее результатов в своде законов. Такая модель существует в большинстве развитых государств, и я не вижу причин, по которым нам от нее следовало бы отказываться.

- Исходя из логики ваших рассуждений закон об обществах, как и другие законы, регулирующие гражданский оборот, следует включать в Гражданский кодекс?

- Разумеется.

- И последний вопрос, традиционный: каких изменений в законодательстве можно ожидать в ближайшее время?

- Прежде всего, на мой взгляд, законодательство станет более упорядоченным и непротиворечивым. Кодификация ведется уже несколько лет, и в ближайшее время она должна привести к существенным качественным изменениям.

Вторая тенденция - либерализация законодательства. Проявления ее многочисленны и разнообразны. После вступления в законную силу нового Уголовного кодекса, смягчившего наказание за многие виды преступлений, в стране фактически началась амнистия. Последние изменения в валютной политике позволили отказаться от санкций за соответствующие нарушения. Подобных примеров множество.

И третье - расширение возможностей для деятельности субъектов хозяйствования. Декрет N 22 значительно облегчил создание юридических лиц, а также их перерегистрацию. Принятие закона о лицензировании должно способствовать сокращению числа лицензируемых видов деятельности.

В целом надо сказать, что если в середине и даже в конце 90-х годов основные усилия в законотворческой деятельности были направлены на то, чтобы как можно быстрее, иногда в пожарном порядке, решить проблемы, непрерывно возникающие в связи с обретением страной суверенитета и развитием рыночных отношений, то теперь этот этап в основном завершен и мы получили возможность перейти к планомерной законотворческой деятельности, при которой главный акцент делается не на скорость принятия нормативного акта, а на его качество.

Беседу вел Юрий БЕХТЕРЕВ