П.В. Рагойша
главный советник отделения социального законодательства Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, кандидат филологических наук

Конец прошлого года был ознаменован принятием ряда политических решений, имеющих исключительное значение для обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития белорусского общества. При этом на фоне проблем внешней политики – нефтегазового конфликта и его последующего успешного разрешения – незаслуженно мало внимания было уделено наиболее знаковому событию во внутренней политике государства – принятию Директивы Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 "О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата" (далее – Директива № 2).

Согласно сложившейся нормотворческой практике, директивы Президента Республики Беларусь принимаются в особых случаях по важнейшим, судьбоносным для жизни страны вопросам, де-факто имеют силу законодательного акта и наряду с нормативными положениями, предписаниями оперативно-распорядительного характера содержат деятельный призыв к решению стратегических задач общенационального масштаба. Тем самым избранная форма акта Директивы № 2 подчеркивает ее предельную значимость для последующего социально-экономического развития государства и общества.

Вместе с тем, в данном правовом документе внимание Главы государства к проблеме борьбы с бюрократизмом обращено отнюдь не впервые. Подводя определенный итог проводимым в стране в течение более двух лет масштабным преобразованиям по упорядочению административных процедур, оптимизации работы с населением в деятельности государственных органов, Директива № 2 ставит очередные задачи по гуманизации системы государственного управления, определяя дебюрократизацию государственного аппарата в качестве основного фактора улучшения жизни граждан. При этом она логично заняла центральное место в уже существующей системе нормативных правовых актов и программных документов, определяющих правовые основы построения эффективного государства для народа.

В этой связи напомним основные этапы осуществления в Беларуси политики дебюрократизации и формирования соответствующего законодательства.
17 ноября 2004 года в Овальном зале Дома Правительства состоялась торжественная церемония подписания Президентом Республики Беларусь решения, принятого республиканским референдумом месяцем ранее, в рамках которой Глава государства выступил с программной речью. Ключевой идеей выступления, ставшей основой нового курса общественного развития, стал лозунг построения государства для народа. При этом на первое место Президентом выдвинуты социальные задачи: раскрепостить человека, обеспечить достойные условия его жизни, позволить осознать ему его права, дебюрократизировать работу государственных органов.

Выражая признательность гражданам за оказанную поддержку, А.Г.Лукашенко призвал чиновников повернуться лицом к собственному народу, заявив жестко и бескомпромиссно: "созидательный потенциал нашего народа огромен, а главные препятствия на пути реализации его творческих возможностей — это бюрократ и бюрократизм… В своё время, сковав намертво творческие силы, инициативу людей, бюрократы стали одной из главных причин гибели советского общества. Сегодня, опутывая человека все новыми ограничениями, запретами, волокитой, бюрократ и бюрократизм не дают белорусам встать на ноги" [1].

В своем выступлении Глава государства впервые заявил о необходимости организации работы с гражданами в государственных органах и иных организациях на основе принципа "одного окна". В целях борьбы с бюрократизмом им был предложен комплекс мер, включающий повсеместное введение книг замечаний и предложений, упрощение административных процедур, сокращение документооборота и исключение излишних звеньев, дублирования в деятельности чиновничьего аппарата. Кроме того, Президент призвал обеспечить работу государственных учреждений в удобное для граждан время. "Надо сделать так, – отметил Глава государства, – чтобы эти учреждения работали до 20 часов вечера, чтобы в субботу у них был рабочий день, а выходной – понедельник" [2].

Новый режим работы с 1 января 2005 г. был введен в нотариальных конторах, органах загса, юридических консультациях, жилищно-эксплуатационных организациях и ряде других учреждений, непосредственно обслуживающих граждан. Однако запланированные новации в системе государственного управления требовали соответствующего реформирования законодательства. Уже 14 января 2005 г. был издан Декрет Президента Республики Беларусь № 2 "О совершенствовании работы с населением" (далее – Декрет № 2), вступивший в силу с 19 марта 2005 г., согласно которому во всех государственных органах и иных организациях введена книга замечаний и предложений как документ единого образца.

Обязав государственные органы и организации предоставлять такую книгу по первому требованию гражданина, оперативно и по существу рассматривать внесенные в книгу замечания и предложения, письменно мотивировать отказ в удовлетворении требований граждан, Декрет № 2 фактически создал инструмент общественного контроля за деятельностью бюрократического аппарата, обеспечив канал обратной связи в системе управленческих отношений. Введение административной ответственности за нарушение установленных требований служило гарантом действенности такого инструмента.

19 апреля 2005 г. тема борьбы с бюрократизмом впервые стала лейтмотивом ежегодного послания Президента к белорусскому народу и Национальному собранию. Выступая перед парламентариями, А.Г.Лукашенко отметил: "В нашей стране мы должны добиться такого уровня, чтобы никому не было позволено унижать человеческое достоинство самого простого человека!"[3]. Уделив значительное внимание роли недавно принятого Декрета № 2 в преодолении бюрократизма и чванства в государственных учреждениях, организации прямого общения с людьми, Глава государства поставил задачу создать четкую и прозрачную систему работы всех органов власти и внедрить до конца года принцип "одного окна" при решении любых вопросов, связанных с обращениями граждан.

Изначально принцип "одного окна" был внедрен в сфере нотариальных действий. Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 12 мая 2005 г. № 220 "О некоторых мерах по упрощению порядка совершения нотариальных действий", вступившему в силу с 14 июня 2005 г. (далее – Указ № 220), функции по сбору сведений и (или) документов, необходимых для совершения нотариального действия, были возложены на нотариуса. Согласно Указу № 220, государственные органы и иные организации обязывались предоставить необходимые сведения и (или) документы в двухнедельный срок со дня получения запроса нотариуса, а срок совершения нотариального действия был ограничен одним месяцем. От гражданина, обратившегося к нотариусу, отныне требовалось лишь предъявить документы, удостоверяющие личность, дееспособность и полномочия представителя, и единовременно уплатить необходимые платежи.

Закономерным продолжением политики дебюрократизации явилось принятие Указа Президента Республики Беларусь от 13 сентября 2005 г. № 432 "О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях" (далее – Указ № 432), вступившего в силу с 1 января 2006 г. Данный акт ориентировал деятельность государственных органов и организаций на максимально полное, эффективное и оперативное удовлетворение интересов граждан и закреплял основные принципы новой политики, которые тезисно можно изложить следующим образом.

Устранение ведомственного регулирования порядка работы с гражданами. Отныне только законодательными актами и актами Правительства должны регулироваться вопросы порядка рассмотрения соответствующих заявлений граждан, сроки выдачи и действия справок, размер платы за их выдачу, а также утверждаться исчерпывающие перечни документов и (или) сведений, представляемых гражданином для совершения того или иного действия.
Максимальное сокращение количества документов, предоставляемых гражданами для получения справок. В соответствующие перечни не должны включаться документы и (или) сведения, непосредственно не относящиеся к рассматриваемым вопросам, а также те, которые имеются в самом государственном органе либо могут быть им запрошены от других государственных органов, иных организаций. У граждан запрещается требовать документы и (или) сведения, не включенные в перечни, помимо документов, удостоверяющих личность, дееспособность и полномочия представителя.
Сокращение сроков выдачи гражданам справок и увеличение сроков их действия. В случае необходимости проведения специальной проверки, получения дополнительной информации срок выдачи справки не может превышать 15 дней, а в случае запроса сведений (или) документов от других государственных органов, иных организаций – одного месяца. При этом запрашиваемая информация должна предоставляться в недельный срок. Срок действия справки должен составлять, как правило, не менее 6 месяцев.
Оптимизация размера и порядка взимания платы с граждан за выдачу справок. Размер платы не может превышать экономически обоснованных затрат, связанных с составлением справки. При направлении запросов в другие государственные органы, иные организации платные документы и (или) сведения направляются запрашивающей стороне с приложением требования об оплате и оплачиваются самим гражданином при получении справки.
Максимальное информирование граждан. В государственном органе в доступном для граждан месте (на информационных стендах, табло) должна размещаться информация о структуре государственного органа и его руководителях, режиме работы государственного органа и приема граждан с заявлениями, по которым требуется выдача справок, о перечнях, порядке заполнения и представления гражданами в государственный орган документов и (или) сведений, необходимых для получения справок, порядке выдачи справок, сроках выдачи и действия справок, а также о размере платы, взимаемой за выдачу справок, о местонахождении, номере служебного телефона, фамилии, имени, отчестве, должности работника государственного органа, ответственного за выполнение соответствующих функций.
Повышение ответственности руководителя государственного органа за состояние работы с гражданами. Руководитель государственного органа обязан обеспечить надлежащий прием граждан с заявлениями, по которым требуется выдача справок, контролировать соблюдение требований законодательства, обеспечивать своевременное и надлежащее выполнение функций временно отсутствующего работника другим работником государственного органа. Руководитель или уполномоченным им работник должен регулярно, но не реже одного раза в месяц, анализировать замечания и предложения граждан, касающиеся порядка работы с гражданами в государственном органе, в целях оптимизации деятельности государственного органа и устранения имеющихся в его работе недостатков.

Во исполнение требований Указа № 432, была проведена значительная работа по инвентаризации и пересмотру законодательства, регламентирующего работу с гражданами. В течение декабря 2005 г. принято около 20 постановлений Правительства Республики Беларусь, устанавливающих порядок совершения административных процедур в той или иной сфере деятельности и определяющих перечни выдаваемых по обращениям граждан справок, требуемых от граждан документов и (или) сведений, сроки выдачи, действия и размер взимаемой платы за выдачу справки либо иного документа. Вместе с тем, были признаны утратившими силу ведомственные нормативные правовые акты, регулировавшие соответствующие правоотношения.

Однако законодательство об административных процедурах требовало дальнейшей систематизации и кодификации. Этим задачам служило принятие Указа Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. № 152 "Об утверждении перечня административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов", вступившего в силу 17 марта 2006 г. (далее – Указ № 152).

С принятием Указа № 152 впервые в нормотворческой практике нашего государства и иных постсоветских государств создан прецедент системного регулирования на уровне законодательного акта большинства административно-распорядительных отношений, возникающих в сфере взаимоотношений граждан и государства. Утвержденный данным указом перечень включает 414 административных процедур и определяет единые стандарты их осуществления, независимо от места жительства гражданина и нахождения государственного органа. В итоге чиновники на местах лишились возможности устанавливать свои правила игры, а граждане получили своего рода правовую энциклопедию, содержащую сведения о способах и порядке реализации их прав и законных интересов.
Отметим, что помимо предпринимаемых законодательных мер, политика дебюрократизации в 2006 году проводилась посредством разъяснительной и пропагандистской работы, ключевую роль в которой играли публичные выступления Главы государства.

В своем докладе на 3-м Всебелорусском народном собрании 2 марта 2006 г. А.Г.Лукашенко констатировал: "Наши граждане хотят ощущать себя не просителями, а равноправными партнерами власти… Основной путь здесь — дебюрократизация" [4]. После президентских выборов тема дебюрократизации не только не была забыта, но зазвучала с новой силой. На церемонии присяги вновь избранный Глава государства заявил: "Вся работа власти станет ещё более эффективной. Мы искореним бюрократизм и волокиту, формальное отношение к нуждам простых граждан. Государственный аппарат будет работать по принципу: если у человека есть проблема, её нужно помочь решить" [5].

О том, что дебюрократизация не носит разовый характер, я является стратегическим направлением внутренней политики, Президент говорит 23 мая 2006 г. в своем ежегодном послании белорусскому народу и Национальному собранию, лозунгом которого стало изречение: "Государство для народа, человек во благо своего Отечества". Ставя перед Парламентом приоритетные задачи, Глава государства отметил: "Законы должны быть ориентированы на человека, на гуманизацию всего жизненного уклада" [6]. Действующее законодательство, по словам Президента, нуждается в пересмотре на предмет его соответствия жестким требованиям по дебюрократизации, совершенствованию работы с обращениями граждан, пресечению коррупции в любых ее проявлениях.

Обрисовав выше истоки зарождения и развития в Беларуси политики дебюрократизации и создания законодательства об административных процедурах, мы показали, что принятие Директивы № 2 явилось закономерным итогом политических процессов, происходящих в нашей стране в последние годы. В свою очередь, сама Директива № 2 формирует дальнейший вектор реализации проводимой политики в целях достижения провозглашенной цели пятилетки - создания государства для народа.

Ведущей идеей данного документа является максимальная гуманизация системы государственного управления. Этой задаче служит целый ряд предусмотренных им новаций.

Так, согласно пп. 1.1 п. 1 Директивы № 2, состояние работы с гражданами провозглашается одним из критериев оценки работы государственного органа. Особое внимание руководителей государственных органов должно быть обращено на обеспечение внимательного, ответственного, доброжелательного отношения их работников к гражданам. По каждому случаю формализма, предвзятого, нетактичного поведения, грубости и неуважения к людям предписано проводить проверку и при подтверждении соответствующих фактов привлекать виновных к ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности.

В пп.1.2 п.1 Директивы № 2 фактически развит конституционный принцип презумпции учета интересов личности. Наряду с запретом для чиновников произвольно толковать требования законодательства, указанной нормой установлено, что в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан.

Требование Главы государства обеспечить прием граждан в государственных органах в удобное для населения время нашло законодательную реализацию в пп. 1.3 п. 1 комментируемого акта. Согласно нему, прием граждан должен начинаться в рабочие дни не позднее 8 часов или завершаться не ранее 20 часов, а также осуществляться по субботам и (или) воскресеньям, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений.

Пп. 1.4 п. 1 Директивы № 2 предписывает руководителям государственных органов не допускать наличия очередей, а также длительного ожидания гражданами приема в государственных органах. Способы реализации этого требования предложены в пп. 1.5 п. 1 данного документа, рекомендующем внедрять в практику предварительное консультирование граждан, предварительную запись граждан на прием в государственные органы по телефону или с помощью электронных средств связи, а также карточки обслуживания граждан. При этом при изменении согласованного порядка приема соответствующий государственный орган должен уведомить об этом гражданина.

Исключить случаи необоснованного вызова граждан в государственные органы и нахождения их там сверх установленного законодательными актами времени призваны положения пп. 1.6 п. 1 Директивы № 2.
Согласно пп. 1.7 п. 1 данного акта, необходимо расширить практику использования телефонных "горячих линий", выездных приемов граждан, встреч с населением по месту жительства и в коллективах работников. При этом установлено, что поднимаемые гражданами вопросы, не требующие специальной дополнительной проверки и относящиеся к компетенции соответствующего должностного лица, должны решаться безотлагательно. Иные вопросы должны быть рассмотрены в течение одного месяца со дня обращения.

Пп. 1.8 п.1 Директивы № 2 обязывает государственные СМИ в трехдневный срок уведомить государственные органы об опубликованных или прозвучавших материалах о невыполнении работниками таких органов требований законодательства по работе с гражданами. Руководителям государственных органов вменяется в месячный срок рассмотреть такие материалы, принять надлежащие меры, а также привлечь виновных в этом к ответственности.
Норма пп. 1.9 п. 1 комментируемой Директивы содержит существенное дополнение законодательства об обращениях граждан. Отныне коллективные обращения 30 и более граждан в государственные органы (к должностным лицам) по вопросам, входящим в компетенцию этих органов (лиц), подлежат рассмотрению с выездом на место нахождения объекта, являющегося предметом обращения, если иное не вытекает из этого обращения.

Пп. 1.10 п. 1 данного акта повторяет норму Указа № 432 о недопустимости требования у граждан документов, не предусмотренных законодательством. При этом Директива предписывает по каждому случаю нарушения этого и иных требований законодательства об административных процедурах проводить проверку и привлекать виновных к ответственности. Впервые установлена обязательная дисциплинарная ответственность руководителей государственных органов вплоть до освобождения от занимаемой должности, если в государственном органе допущены два и более нарушения законодательства об административных процедурах.

В целях недопущения создания бюрократических преград еще на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, пп. 11 п. 1 Директивы № 2 установлено, что при проведении обязательной юридической экспертизы проектов должна оцениваться обоснованность включения в них норм, содержащих дополнительные административные процедуры или усложняющих уже существующие.
Помимо гуманизации системы государственного управления, Директива № 2 преследует цель оптимизации отчетно-статистической деятельности. На это направлены положения п. 2 указанного акта, согласно которым установлена исключительная компетенция органов государственной статистики по ее ведению, определены случаи использования государственными органами ведомственной статистики, установлен запрет на введение новых форм отчетности, не согласованных с Межведомственным советом по государственной статистике; введено ежегодное утверждение перечней ведомственной отчетности руководителями государственных органов.

Согласно пп. 2.6, 2.7. п. 2 Директивы, не допускается запрос государственными органами у непосредственно не подчиненных им организаций иной информации, кроме государственной статистической отчетности и ведомственной отчетности (далее - разовая информация), а также по вопросам, не входящим в компетенцию этих государственных органов, за исключением случаев, когда разовая информация запрашивается на основании или во исполнение законов, актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь. Запрещается сбор данных по формам государственных статистических наблюдений, ведомственной отчетности чаще одного раза в месяц, за исключением случаев, согласованных с Межведомственным советом по государственной статистике.

В п. 3 Директивы № 2 сформулированы поручения Правительству Республики Беларусь, облисполкомам и Минскому горисполкому, вытекающие из ее положений. В частности, в нем поставлены задачи проводить систематическую работу по изучению правоприменительной практики и корректировке законодательства, упрощению административных процедур, обеспечению максимально полного информирования граждан об использовании заявительного принципа одного окна, в том числе через средства массовой информации и сеть Интернет, повышению квалификации работников государственных органов, унификации функций их структурных подразделений с целью максимального сокращения количества должностных лиц, участвующих в осуществлении административных процедур.

Кроме того, поставлены задачи в трехмесячный срок определить лучшую организацию по осуществлению каждого вида административных процедур и на ее базе провести обучающие семинары, обеспечить оптимальные сроки действия выдаваемых гражданам справок и иных документов, необходимых для совершения административных процедур, провести инвентаризацию сведений, содержащихся на информационных стендах, сайтах государственных органов, обеспечить разработку единой методики (рекомендаций) по оформлению информационных стендов государственных органов с учетом требований законодательства об административных процедурах, до 1 января 2008 г. принять меры по техническому и информационно-технологическому переоснащению структурных подразделений государственных органов, деятельность которых непосредственно связана с работой с гражданами.

Весьма значимым для дальнейшей оптимизации работы с гражданами является реализация п. 4 Директивы № 2, согласно которому Правительству поручено до 1 января 2008 г. обеспечить объединение базовых информационных ресурсов, имеющих государственное значение, в единую информационную систему. С началом следующего года предусмотрено поэтапное создание и внедрение регистра населения.

В целях регламентации взаимоотношений государственных органов при совершении административных процедур республиканским органам государственного управления согласно п. 5 Директивы № 2 поручено разработать и утвердить инструкции по проведению отдельных (сложных и многоступенчатых) административных процедур с установлением их четких сроков и поэтапности. К настоящему времени принято более шести таких ведомственных актов.

Положения п.п. 6, 7. 8 Директивы № 2 содержат поручения государственным органам, направленные на реализацию новаций в сфере статистической отчетности. В частности, Минстату дано указание до 1 января 2008 г. сформировать единый электронный банк данных, содержащий сведения о действующих в Республике Беларусь формах государственных статистических наблюдений, ведомственной отчетности, указания по их заполнению, и обеспечить доступ к нему государственным органам. Также данному министерству поручено ежегодно оптимизировать формы государственных статистических наблюдений и систематизировать правовые акты, их утверждающие. Государственным органам до 1 марта 2007 г. указано утвердить перечни и формы ведомственной отчетности.

В свою очередь, п.п. 9 и 10 Директивы № 2 предписывают Министерству информации организовать постоянное освещение в СМИ принимаемых мер по совершенствованию работы с гражданами, дебюрократизации государственного аппарата, а Прокуратуре Республики Беларусь усилить надзор за соблюдением законодательства при принятии административных и судебных решений, затрагивающих права и законные интересы граждан.

Согласно п. 11 Директивы № 2, контроль за ее исполнением возложен на Совет Министров Республики Беларусь и Комитет государственного контроля. Вместе с тем, учитывая важность борьбы с бюрократизмом, Президент страны обратился к Советам депутатов всех уровней, профсоюзным и другим общественным объединениям, иным организациям с просьбой оказывать активное содействие в реализации положений Директивы.

Только совместными усилиями, по мнению Главы государства, можно обеспечить защиту интересов отдельной личности, государства и общества, устранить негативные явления, связанные с проявлениями бюрократизма во всех сферах жизни.

Время не стоит на месте, и развитие общественных отношений ставит законодателя перед новыми вызовами, требующими адекватного правового ответа. 14 июня 2007 г. Президентом Республики Беларусь подписана Директива № 3, ставящая задачи обеспечения энергетической безопасности. Однако это никоим образом не снимает с повестки дня вопросы осуществления политики дебюрократизации. Курс на построение государства для народа остается неизменным, что предполагает дальнейшую работу по оптимизации работы государственных органов, систематизации законодательства об административных процедурах.