Пляхимович И.И., заместитель директора-научный консультант Центра, кандидат юридических наук

Планирование является первой стадией нормотворческого процесса в Республике Беларусь. Важность планирования позволяет рассматривать его не только в качестве стадии, то есть этапа нормотворческой деятельности, но и в качестве принципа – руководящей идеи, влияющей на нормотворческий процесс в целом. Этим планирование отличается от большинства других стадий нормотворчества, названных в ст. 39 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” [1] (далее – Закон о нормативных правовых актах). Юридическим закреплением планирования в качестве принципа можно считать часть первую ст. 40 данного Закона: “Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется на плановой основе” (курсив авт. – И.П.). В ст. 7 Закона специально перечисляются основные принципы нормотворческой деятельности. Среди них нет принципа плановости нормотворчества. Полагаем, однако, что закрепленный в ст. 7 принцип научности предполагает в том числе плановость нормотворческой деятельности.

Идея о необходимости планирования нормотворчества была обоснована еще советскими учеными. В СССР имелись научные работы, специально посвященные данному вопросу. Поленина С.В. и Калдаева Н.П. рассматривали расширение планирования в качестве закономерного процесса, связанного с развитием советского общества. Они отмечали, что “содержание планирования … претерпевает серьезные качественные изменения, границы планирования расширяются, включая все новые области. К числу таких областей относится и законодательство” [2, c. 51]. Однако развитие научных представлений о плановых началах нормотворческой деятельности в СССР сдерживалось отсутствием законодательного регулирования порядка разработки и принятия актов планирования нормотворчества. В результате, планы и программы нормотворческих работ составлялись от случая к случаю, устойчивой и системной практики планирования не сформировалось. Определенный вклад в разработку рассматриваемых вопросов внесли специалисты Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства, которые выдвигали предложение об урегулировании в законе о нормативных актах отношений, связанных с планированием правоподготовительной деятельности [3, с. 6].

Повышение роли закона и соответственно активизация законотворческой деятельности Советского государства в конце 80-х–начале 90-х гг. XX века усилили внимание ученых-юристов к планированию законотворчества. Бурный рост числа законов сопровождался низким качеством их подготовки, отсутствием серьезной проработки необходимости и последствий принятия этих актов. В таких условиях высказывалась мысль о целесообразности упорядочения законотворческого процесса, в том числе путем внедрения в него плановых начал [4].

В отличие от советского периода, когда научные идеи опережали развитие практики планирования, на современном этапе наблюдается обратная ситуация. Действие законодательства о нормотворческом процессе в целом и планировании подготовки нормативных правовых актов в частности, становление практики планирования не сопровождаются соответствующими научными исследованиями. В Беларуси отсутствуют крупные работы о планировании нормотворческой деятельности. В большинстве случаев данная тематика затрагивается лишь при рассмотрении нормотворческого процесса в целом.

Глава 10 Закона о нормативных правовых актах специально посвящена планированию нормотворческой деятельности. Согласно части второй ст. 40 этого Закона планирование включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов. Практика разработки ежегодных планов подготовки законопроектов уже в значительной степени сформировалась: начиная с 1998 года было принято девять таких планов. В отличие от ежегодных планов, государственная программа принималась лишь однажды: Указом Президента Республики Беларусь от 12 августа 2002 г. № 450 одобрена Программаподготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь [5].

Процесс формирования ежегодных планов урегулирован законодательством значительно полнее по сравнению с формированием государственных программ. Если Закон о нормативных правовых актах примерно в равной степени закрепляет основы разработки ежегодных планов и государственных программ, то Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 [6], определяют порядок формирования только ежегодных планов. Данному вопросу в Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов посвящена глава 2 “Планирование подготовки законопроектов”.

Основные черты государственных программ. 1. Государственные программы носят специально-юридический характер. Для уяснения данной черты следует иметь в виду, что на практике подготовка проектов нормативных правовых актов предусматривается двумя принципиально различными группами программных документов:

1) документами социально-экономического и иного внеюридического характера. Многие из принимаемых в самых различных сферах общественной жизни государственных концепций, программ, основных направлений, стратегий и т.п. закрепляют подготовку конкретных нормативных правовых актов. Например, Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года предусматривает подготовку ряда законов. Государственная программа возрождения и развития села на 2005–2010 годы содержит даже специальный раздел “Правовое обеспечение Программы”, в котором запланирована подготовка пяти законов, двух указов Президента, двух постановлений Правительства, а также закреплено общее положение о необходимости принятия ведомственных нормативных правовых актов, касающихся выполнения мероприятий Программы; 2) документами специально-юридического характера. К их числу и относятся рассматриваемые в настоящей статье государственные программы подготовки проектов нормативных правовых актов, в том числе упоминавшаяся выше Программаподготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь. Именно такой вид программных документов имеется в виду в Законе о нормативных правовых актах. Подобные документы составляют содержание юридического планирования как элемента, стадии нормотворческого процесса. Разработка же документов социально-экономического и иного внеюридического характера, предусматривающих в том числе подготовку нормативных правовых актов, является элементом, стадией управленческого процесса в соответствующей сфере общественной жизни (экономике, здравоохранении, образовании и т.д.).

2. Государственные программы служат главной формой планирования нормотворчества. В силу длительного срока своего действия государственные программы должны предусматривать подготовку наиболее значимых нормативных правовых актов и оказывать определяющее воздействие на ежегодные планы. Согласно части второй ст. 41 Закона о нормативных правовых актах, государственные программы являются основой для разработки ежегодных планов. Такая же по сути норма закреплена и в п. 12 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов.

Следует отметить, что, выступая в качестве главной формы планирования нормотворчества, государственные программы, однако, не являются основными документами государственной правовой политики в целом. Такими документами можно считать концепции совершенствования законодательства. Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 одобрена Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь [7]. Этот документ закрепляет основные, наиболее общие направления политики государства в области национального законодательства. В связи с этим государственные программы подготовки проектов нормативных правовых актов производны от Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь. Данная зависимость отражена в действующих правовых актах: п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 предписывает осуществлять разработку государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов с учетом положений Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь; в п. 2 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов концепции совершенствования законодательства названы первыми среди программных документов, определенных в качестве основы подготовки проектов нормативных правовых актов (помимо концепций к таким программным документам отнесены также государственные программы и ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов).

Несмотря на определяющее значение концепций совершенствования законодательства, Закон о нормативных правовых актах не относит их к формам планирования нормотворчества. Причиной этому, по нашему мнению, является то, что содержание концепций совершенствования законодательства может выходить за рамки планирования подготовки нормативных правовых актов. Например, действующая Концепция не только определяет направления развития законодательства, но и устанавливает задачи совершенствования порядка подготовки нормативных правовых актов (т.е. нормотворческого процесса), правовой информатизации, инкорпорации как формы систематизации законодательства, работы с юридическими кадрами, указывает на необходимость научного исследования некоторых вопросов.

3. Государственные программы характеризуются полнотой содержания. Исходя из принципа плановости нормотворчества, государственные программы должны максимально полно охватывать проекты нормативных правовых актов, подготовка которых будет осуществляться в планируемом периоде. Полнота государственных программ – их важнейшая черта и в то же время непростая цель, к достижению которой следует стремиться их разработчикам. Если государственные программы не охватывают значительное число фактически разрабатываемых проектов нормативных правовых актов, они не способны выполнить свое предназначение по упорядочению нормотворческого процесса.

Однако полнота государственных программ существенно отличается от полноты ежегодных планов. Часть вторая п. 11 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов закрепляет в качестве общей нормы включение в ежегодные планы всех законопроектов. Лишь в порядке исключения допускается внесение в Парламент проектов законов, не предусмотренных планом. Что касается государственных программ, то они, как уже отмечалось выше, в силу своего перспективного и основополагающего характера предусматривают подготовку лишь наиболее значимых нормативных правовых актов. Следовательно, полнота государственных программ означает максимальный охват ими не всех, не любых, а только самых существенных проектов нормативных правовых актов. Однако даже такие проекты не могут быть в полном объеме включены в государственные программы. Дело в том, что необходимость законодательного и в целом правового регулирования не всегда можно предвидеть в момент разработки государственных программ, особенно если учесть их перспективный характер. Внесение же изменений и дополнений в утвержденную программу не всегда будет отвечать целям оперативного принятия соответствующего нормативного правового акта.

4. Государственные программы имеют перспективно-срочный характер. Перспективность выражается в большом периоде действия государственных программ. Согласно части первой ст. 41 Закона о нормативных правовых актах, государственные программы принимаются не менее чем на 5 лет. Максимальный срок действия государственных программ законодательством не установлен. В связи с этим государственные программы могут приниматься, например, на 7, 10, 15 и более лет. Своей перспективностью государственные программы отличаются от планов подготовки проектов нормативных правовых актов, период действия которых ограничен одним годом.

Срочность государственных программ означает, что они действуют лишь в течение определенного периода, каким бы продолжительным он не был. Это –особенность государственных программ по сравнению с концепциями совершенствования законодательства. Так, ни в Указе Президента, которым одобрена Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, ни в содержании самой Концепции прямо не установлен срок ее действия. Бессрочность концепций совершенствования законодательства можно объяснить двумя причинами: во-первых, данные концепции определяют самые общие направления развития законодательства и не обязательно должны закреплять конкретные механизмы и этапы их реализации; во-вторых, концепции совершенствования законодательства определяют высшие и в этом смысле идеальные модели законодательства, процесс движения к которым бесконечен.

Бессрочность концепций совершенствования законодательства не означает их неизменность, не препятствует внесению в них необходимых поправок, а также замене новыми концепциями совершенствования законодательства. Однако в любом случае при разработке таких документов следует ориентироваться на более отдаленную перспективу, чем при разработке государственных программ. Показательна в этом отношении формулировка п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205: “Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь осуществлять разработку государственных программ и планов подготовки проектов нормативных правовых актов с учетом положений Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь”. Заметим, что о государственных программах здесь говорится во множественном числе. Следовательно, одна концепция совершенствования законодательства может служить основой для разработки нескольких сменяющих друг друга государственных программ, что предполагает менее длительный срок действия каждой из них по сравнению с концепциями совершенствования законодательства.

5. Предметом государственных программ выступает деятельность по подготовке проектов актов. Являясь внутренним воплощением стадии планирования, государственные программы непосредственно оказывают внешнее воздействие на такую стадию нормотворческого процесса, как подготовка проектов актов. Иными словами, государственные программы планируют стадию подготовки проектов актов.

Такой же предмет, согласно Закону о нормативных правовых актах, имеют ежегодные планы. В части шестой ст. 41 Закона приводятся параметры ежегодных планов (ответственные органы, сроки), относящиеся именно к подготовке проектов актов. Однако Правила подготовки проектов нормативных правовых актов расширяют предмет ежегодных планов, дополняя его деятельностью по внесению законопроектов в Парламент (п. 18). В результате ежегодные планы непосредственно оказывают воздействие на две стадии нормотворческого процесса, чем отличаются от государственных программ.

6. Объектом государственных программ являются нормативные правовые акты. Закон о нормативных правовых актах, регулирующий разработку государственных программ, не распространяется на индивидуально-правовые акты, поэтому их подготовка государственными программами не планируется.
В законодательстве не ограничены виды нормативных правовых актов, подготовка которых может предусматриваться государственными программами. Все они – от Конституции до решений органов местного управления и самоуправления – могут быть отражены в государственных программах. Кроме того, в одной государственной программе допускается одновременно закреплять подготовку нескольких видов нормативных правовых актов. Это же правило применимо к ежегодным планам, но с одним исключением: ежегодные планы, разрабатываемые Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте и утверждаемые Главой государства, включают лишь законопроекты.

Не существует ограничений по объекту государственных программ и в зависимости от формы нормативных правовых актов: новые (целостные) акты; акты о внесении поправок в уже действующие акты, в том числе путем их изложения в новой редакции, а также о признании их утратившими силу; акты о продлении или приостановлении действия актов; акты толкования; акты о делегировании полномочий на принятие актов и т. д.

В Законе о нормативных правовых актах нет конкретных указаний относительно содержания государственных программ. Лишь часть вторая ст. 42 данного Закона позволяет судить о возможности закрепления в этих документах сроков реализации предусмотренных ими мероприятий. Иной подход применен к ежегодным планам: согласно части шестой ст. 41 Закона в планах указываются названия и виды нормативных правовых актов, государственные органы (организации), ответственные за подготовку актов, и сроки их подготовки. Можно предположить, что законодатель сознательно ушел от жесткой регламентации содержания государственных программ, оставив этот вопрос на усмотрение их разработчиков. В связи с этим в программах допустимо закрепление подготовки не только конкретных нормативных правовых актов, но и групп актов (это можно сформулировать, например, следующим образом: “подготовка проектов законодательных актов по вопросам экологического страхования”). Однако при обобщенном формулировании нормотворческих мероприятий не следует смешивать государственные программы с концепциями совершенствования законодательства.

7. Государственные программы обязательны для исполнения. Сами по себе они не являются видом правовых актов – ни нормативных, ни индивидуальных. Однако программы утверждаются правовыми актами государственных органов (должностных лиц), что влечет их обязательность для исполнения. Законодательство предусматривает также контроль за их реализацией и ответственность за их нарушение (ст. 42 Закона о нормативных правовых актах).

Хотя объектом государственных программ выступают нормативные правовые акты, сами государственные программы утверждаются актами, не являющимися по сути нормативными. Эти акты придают силу не нормам поведения, а разовым мероприятиям (например, по подготовке конкретного законопроекта к определенному сроку), осуществление которых исчерпывает назначение данных актов.

Напомним, что Программаподготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь не утверждена, а одобрена Указом Президента. В связи с этим следует отметить, что в Законе о нормативных правовых актах речь идет именно об утверждении государственных программ (ст. 41, 43). Менее четким является регулирование данного вопроса в Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов: согласно п. 2 подготовка актов осуществляется на основе концепций совершенствования законодательства, государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов и ежегодных планов подготовки законопроектов, “утверждаемых (одобряемых) Президентом Республики Беларусь”. Из этой нормы не ясно, какие из названных документов подлежат утверждению, а какие – одобрению. Однако содержание главы 2 Правил не оставляет сомнений в том, что ежегодные планы должны утверждаться. Это закреплено и в Законе о нормативных правовых актах. Полагаем, что одобрению подлежат документы, которые не устанавливают конкретных норм, мероприятий, сроков их осуществления, в связи с чем затруднительно и нецелесообразно ставить вопрос о юридической ответственности за их нарушение. Реализовываться же подобные документы должны прежде всего путем принятия на их основе конкретных актов. Исходя из отмеченного, предусмотренная п. 2 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов возможность одобрения, по всей видимости, относится к концепциям совершенствования законодательства. Что касается государственных программ, то предпочтительным представляется их утверждение, поскольку они могут предусматривать конкретные мероприятия, сроки их реализации, нарушение которых влечет юридическую ответственность.

8. Государственным программам присущ демократизм. Эта характеристика имеет вполне конкретное содержание. Законодательство требует разрабатывать государственные программы с учетом предложений широкого круга лиц. К последним Закон о нормативных правовых актах относит субъектов права законодательной инициативы, иные государственные органы, научные учреждения, общественные объединения и граждан. Предложения тех же субъектов учитываются при разработке ежегодных планов. Внесение предложений при разработке государственных программ следует отличать от реализации права законодательной инициативы. Отличие при этом заключается в субъектах, процедуре и объекте.

Думается, что проекты государственных программ как документов, определяющих важные направления развития законодательства на отдаленную перспективу, должны быть предметом широкого обсуждения в государстве и обществе.

Рассматриваемая черта выражается также в законодательно закрепленной необходимости обнародования утвержденных государственных программ путем опубликования в печати и направления для сведения в заинтересованные государственные органы (организации). Отметим, что обнародованию при этом подлежит текст самих государственных программ, а не только правовых актов, которыми государственные программы утверждены.

Особо хотелось бы подчеркнуть целесообразность направления государственных программ в научные учреждения и использования последними этих документов. Государственные программы, имеющие перспективный и прогностический характер, предусматривающие подготовку самых важных нормативных правовых актов, – ценнейший объект научной мысли. Кроме того, программы подготовки проектов нормативных правовых актов могут и должны выступать своего рода программами научных исследований. Это особенно важно в современных условиях, когда на высшем государственном уровне предпринимаются попытки поставить науку на службу практической деятельности, наладить их тесное, эффективное и взаимообогащающее сотрудничество.

Система государственных программ. Закон о нормативных правовых актах предусматривает два вида государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов:

1) разрабатываемые Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте и утверждаемые Главой государства;
2) разрабатываемые и утверждаемые нормотворческими органами.
Важно отметить, что названные виды государственных программ находятся во взаимосвязи и образуют систему. Эта взаимосвязь (структура системы) носит иерархический характер. Нормотворческие органы могут разрабатывать и утверждать свои программы на основе государственных программ, разрабатываемых Национальным центром и утверждаемых Главой государства. Кроме того, программы нормотворческих органов должны согласовываться с Национальным центром (часть четвертая ст. 41 Закона о нормативных правовых актах).

Законодательство не совсем последовательно отражает роль государственных программ второго вида. Так, в уже упоминавшемся п. 2 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов называются программные документы, на основе которых осуществляется подготовка проектов актов. К числу таких документов отнесены в том числе ежегодные планы, утверждаемые нормотворческими органами, а государственные программы тех же органов упущены.

Многообразие нормотворческих органов порождает и многообразие государственных программ, которые они могут разрабатывать и утверждать. Такие государственные программы находятся во взаимосвязях не только с программами первого вида, но и между собой. Полагаем, что данным связям может быть присущ как иерархический, так и координационный характер в зависимости от положения органа в системе государственного аппарата и функций данного органа. Так, иерархическими связями будет характеризоваться взаимодействие программ Правительства и подчиненных ему министерств, поскольку последние осуществляют свое нормотворчество на основе и во исполнение актов Правительства. В свою очередь, программы не находящихся в отношениях власти и подчинения органов приобретают координационные связи, предполагающие равное воздействие этих программ друг на друга.

Понятие нормотворческого органа определено в Законе о нормативных правовых актах и включает все государственные органы, уполномоченные принимать нормативные правовые акты. Для ответа на вопрос о том, может ли Президент утверждать государственные программы второго вида, которые предусматривали бы, например, подготовку именно актов Главы государства, необходимо снова обратить внимание на часть четвертую ст. 41 Закона, где субъектами права разрабатывать и утверждать государственные программы второго вида названы нормотворческие органы. Закон различает понятия “нормотворческий орган” и “должностное лицо”. При этом Президент считается “должностным лицом”. Следовательно, утверждение Президентом иных государственных программ, помимо государственных программ первого вида, Законом не предусмотрено. Такое решение законодателя представляется обоснованным по следующим соображениям. Во-первых, при необходимости планирования подготовки актов Президента это можно сделать в государственной программе первого вида, тем более что они утверждаются самим Президентом и к числу их объектов относятся в том числе акты Главы государства. Во-вторых, нормативные правовые акты Президента, кроме указов, издаваемых во исполнение законов, не уступают по юридической силе законам, а государственные программы второго вида должны носить подчиненный характер по отношению к программам первого вида.

Названные выше два вида государственных программ отличаются не только по субъектам, которые их принимают. Государственные программы первого вида разрабатываются (и соответственно утверждаются) в обязательном порядке, в отличие от государственных программ второго вида, разработка которых – право, а не обязанность нормотворческих органов.

Следует указать на необходимость корректировки ст. 42 Закона о нормативных правовых актах, устанавливающей контроль за реализацией государственных программ и ежегодных планов. Как и в случае с п. 2 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, здесь не упомянуты государственные программы второго вида.

Законодательство жестко не связывает виды актов, подготовка которых включается в государственную программу, с видами актов, полномочие на принятие которых имеет нормотворческий орган (должностное лицо), утверждающий данную программу. В этом смысле нормотворческий орган (должностное лицо) может предусмотреть в утверждаемой им государственной программе подготовку нескольких групп нормативных правовых актов, принимаемых: самим нормотворческим органом (должностным лицом); подчиненными ему органами; органами, которые являются вышестоящими по отношению к данному нормотворческому органу; иными органами (например, Правительство может включить в свою государственную программу подготовку проектов законов, принимаемых Парламентом).

При том, что закрепление в государственной программе любых нормативных правовых актов содействует упорядочению (плановости) нормотворческого процесса, можно выделить несколько относительно самостоятельных функций государственных программ с учетом вышеназванных групп нормативных правовых актов, которые могут включаться в государственные программы. Это собственно упорядочение, обеспечение плановости процесса подготовки нормативных правовых актов (упорядочивающая функция); руководство подготовкой нормативных правовых актов подчиненных органов (порученческая функция); реализация поручений вышестоящих или иных органов (исполнительская функция).

Дифференциация указанных функций имеет значение и для определения характера мероприятий, закрепляемых государственными программами. Выявляя черты государственных программ, мы уже отмечали, что, исходя из законодательства, они оказывают непосредственное воздействие на одну стадию нормотворческого процесса, а именно планируют подготовку проектов актов. Однако если руководствоваться общими принципами властеотношений и самоорганизации, то следует признать правомерным и более широкий подход к планированию нормативных правовых актов, принимаемых органами, подчиненными органу (должностному лицу), который утверждает государственную программу, а также принимаемых самим нормотворческим органом (должностным лицом). В частности, мы допускаем по отношению к названным группам нормативных правовых актов закрепление в государственной программе не только подготовки, но и других стадий нормотворческого процесса, прежде всего принятия запланированных нормативных правовых актов. Например, Правительство в своей государственной программе может обязать министерства не только подготовить проекты их актов по определенным вопросам, но и принять эти акты к определенному сроку. При таком подходе обеспечивается полное (сквозное) планирование всех основных стадий нормотворческого процесса, своевременность не только подготовки, но и принятия нормативных правовых актов. Можно предположить, что подобный подход соответствует духу Закона о нормативных правовых актах, глава 10 которого называется “Планирование нормотворческой деятельности”, а не, например, “Планирование подготовки проектов нормативных правовых актов”. Вместе с тем уже первая статья этой главы сводит планирование лишь к подготовке проектов актов. На несовпадение названия главы 10 с содержанием размещенных в ней статей обращалось внимание в литературе [8, c. 97].

Более подробно рассмотрим государственные программы, разрабатываемые Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте и утверждаемые Главой государства. Закон о нормативных правовых актах не определяет вид акта Главы государства (указ или распоряжение), которым должны утверждаться данные государственные программы. Не урегулирован Законом этот вопрос и в отношении ежегодных планов. На практике все ежегодные планы утверждаются указами Президента. Поскольку государственные программы, как уже отмечалось, оказывают определяющее воздействие на ежегодные планы, то они не должны утверждаться актом меньшей силы (распоряжением), чем эти планы. В связи с этим оптимальным является придание юридической силы Программе подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь именно указом Президента. Напомним, что и Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь одобрена указом Главы государства.

В связи с приданием юридической силы всем формам государственных программных документов в области права одним и тем же видом правовых актов требует дальнейшего пояснения вопрос о соотношении этих программных документов. Приведенная нами при анализе черт государственных программ иерархия (концепции совершенствования законодательства – государственные программы – ежегодные планы) носит логический, а не формально-юридический характер. Это означает, что юридическая сила концепций совершенствования законодательства, государственных программ и ежегодных планов одинакова, поскольку все они вводятся в действие указами Президента. Верховенство же концепций совершенствования законодательства над государственными программами, а государственных программ над ежегодными планами имеет природу логического закона о приоритете общего перед особенным.

Подготовка каких видов нормативных правовых актов может предусматриваться государственными программами, разрабатываемыми Национальным центром законопроектной деятельности и утверждаемыми Главой государства? При ответе на поставленный вопрос следует обратить внимание на норму части третьей ст. 41 Закона о нормативных правовых актах: “Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь разрабатывает государственные программы подготовки проектов нормативных правовых актов и ежегодные планы подготовки законопроектов…”. Поскольку закон – это один из видов нормативных правовых актов, то объект государственных программ является более широким, чем объект разрабатываемых Национальным центром законопроектной деятельности ежегодных планов, включая наряду с законопроектами проекты и других видов нормативных правовых актов. Полагаем, что разрабатываемые Национальным центром законопроектной деятельности государственные программы могут включать законы и другие законодательные акты; законодательные и подзаконодательные (подзаконные) акты; акты республиканского и акты местного уровней. Возможность включения в одну государственную программу такого широкого спектра нормативных правовых актов можно объяснить наличием общих закономерностей нормотворчества, его правовым (Закон о нормативных правовых актах, Правила подготовки проектов нормативных правовых актов) и организационным (координация нормотворческой деятельности Президентом и уполномоченными им органами) единством, общими для всего законодательства направлениями его совершенствования, закрепленными Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь.

При решении вопроса о включении конкретного проекта нормативного правового акта в государственную программу следует соблюдать лишь одно ограничение: не допускать ущемления права нормотворческих органов разрабатывать свои государственные программы. Для этого Национальному центру законопроектной деятельности необходимо включать в государственные программы лишь самые важные проекты (независимо от того, являются соответствующие акты законами или решениями местных органов власти). При этом не обязательно указывать конкретные названия планируемых актов. Например, в государственной программе может быть сформулировано следующее мероприятие: подготовка проекта закона, проектов постановлений Правительства, республиканских органов государственного управления, решений местных органов управления и самоуправления по вопросам совершенствования организации работы с гражданами в государственных органах и организациях. Следовательно, отличие в объектах государственных программ, разрабатываемых Национальным центром законопроектной деятельности и нормотворческими органами, мы проводим не по видам нормативных правовых актов, а по степени их значимости.

Таким образом, в государственные программы, разрабатываемые Национальным центром законопроектной деятельности, может включаться подготовка проектов:

• Конституции, законов о внесении в нее изменений и дополнений;
  законов о введении в действие законов о внесении в Конституцию изменений и дополнений; законов о толковании Конституции;
• программных законов;
• кодексов;
• иных законов;
• декретов Президента, издаваемых на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий;
• указов Президента;
• постановлений палат Парламента;
• постановлений Правительства;
• постановлений республиканских органов государственного управления и Национального банка;
• решений органов местного управления и самоуправления;
• иных нормативных правовых актов, полномочия на принятие которых предоставлено законодательными актами соответствующим органам (организациям) или должностным лицам.

В Республике Беларусь существуют правовые акты, являющиеся по общему правилу ненормативными, но способные приобретать нормативный характер в соответствии с законодательством. Так, согласно ст. 3 Закона о нормативных правовых актах распоряжения Президента относятся к ненормативным правовым актам, если иное не предусмотрено Президентом (курсив авт. – И.П.). При условии включения в распоряжения Президента норм права данные акты могут быть объектом государственных программ.

Законом о нормативных правовых актах предусмотрены и такие виды нормативных правовых актов, которые не названы автором среди актов, относящихся к объектам государственных программ: решения референдумов, акты Конституционного, Верховного и Высшего Хозяйственного судов, Генерального прокурора. Дело в том, что по ст. 4 Закона о нормативных правовых актах порядок подготовки данных актов не входит в предмет регулирования этого Закона, а значит и его норм о планировании нормотворчества.

Спорным является включение в государственные программы проектов временных декретов Президента. Эти акты, исходя из конституционной нормы об их издании в силу “особой необходимости”, имеют экстраординарную (чрезвычайную) сущность [9, с. 13], трудно совместимую с плановостью. Однако важная роль, которую играют временные декреты Президента в практике регулирования общественных отношений, позволяет сделать вывод о том, что включение их подготовки в государственные программы не лишено смысла. Но самое важное заключается в возможности планирования работы по систематизации временных декретов.

 

Список использованных источников

1. Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2000. – № 7. – 2/136.
2. Поленина С.В., Калдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законодательства // Советское государство и право.– 1979.– № 6.– С. 51–57.
3. Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Плановые основы совершенствования советского законодательства // Правоведение.– 1982. – № 3.– С. 3–8.
4. Тихомиров Ю., Пиголкин А., Казьмин И. Законотворчество и план // Народный депутат.– 1990. – № 9.– С. 95–98.
5. Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2002. – №  92. – 1/3962.
6. Там же. – 2003. – №  92. – 1/4856.
7. Там же. – 2002. – №  46. – 1/3636.
8. Изотко, В.П. Планирование законопроектных работ / В.П. Изотко // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства: Материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 30-31 марта 2000 г. / Белорус. гос. ун-т; Редкол: А.А.Головко (гл. ред.) и др. – Минск, 2000.
9. Лагун, Д.А. Правовые акты Президента Республики Беларусь: Автореф. дис… канд. юрид. наук / Д.А.Лагун. – Минск, 2002.